BauPVO und Ökodesign-Verordnung: Vorrangregel, Anwendungsbereich und der Sonderfall Zement

Zum Verhältnis von Bauproduktenverordnung und Ökodesign-Verordnung kursieren zwei Kurzformeln. Die erste lautet: Bauprodukte seien aus dem Anwendungsbereich der Verordnung (EU) 2024/1781 ausgenommen. Die zweite lautet: die Bauproduktenverordnung gehe der Ökodesign-Verordnung ohnehin vor. Beide sind falsch, und die zweite ist es nur um eine Nuance weniger als die erste.

Artikel 12 Absatz 2 ist eine Kollisionsregel

Artikel 12 der Verordnung (EU) 2024/3110 trägt die Überschrift „Verhältnis zu anderem Unionsrecht“. Absatz 2 bestimmt: Treten Konflikte zwischen dieser Verordnung und der Verordnung (EU) 2024/1781 sowie der Verordnung (EU) Nr. 1025/2012 auf, gehen die einschlägigen Vorschriften der Bauproduktenverordnung vor.

Das ist eine Konfliktregel, keine Bereichsausnahme. Sie setzt voraus, dass beide Regelwerke auf dasselbe Produkt anwendbar sind – sonst gäbe es nichts aufzulösen. Sie greift erst, wenn zwei Vorschriften einander tatsächlich widersprechen, nicht schon, wenn beide etwas regeln.

Absatz 1 desselben Artikels adressiert den praktisch häufigeren Fall: Um Doppelbewertungen derselben Gesundheits-, Sicherheits- oder Umweltaspekte zu vermeiden, kann die Kommission per delegiertem Rechtsakt festlegen, unter welchen Bedingungen Pflichten nach anderem Unionsrecht die Pflichten der Bauproduktenverordnung erfüllen. Diese Ermächtigung gilt nach Artikel 96 in ihrem ersten Unterabsatz bereits seit dem 7. Januar 2025. Ein darauf gestützter Rechtsakt ist bis zum 4. August 2026 nicht ergangen.

Der ESPR-Anwendungsbereich schließt Bauprodukte nicht aus

Artikel 1 Absatz 2 der Verordnung (EU) 2024/1781 erfasst alle physischen Waren, die in Verkehr gebracht oder in Betrieb genommen werden, ausdrücklich einschließlich Bauteilen und Zwischenprodukten. Die anschließende Ausnahmeliste ist abschließend und umfasst acht Positionen: Lebensmittel, Futtermittel, Human- und Tierarzneimittel, lebende Pflanzen, Tiere und Mikroorganismen, Erzeugnisse menschlichen Ursprungs, Erzeugnisse von Pflanzen und Tieren mit unmittelbarem Bezug zu deren Fortpflanzung sowie – begrenzt auf sektorspezifisch geregelte Produktaspekte – Fahrzeuge. Bauprodukte stehen nicht darauf.

Erwägungsgrund 50 der Ökodesign-Verordnung sagt es unmissverständlich: Bauprodukte einschließlich Zement seien zwar von der Bauproduktenverordnung zu erfassen, blieben aber im Anwendungsbereich der Ökodesign-Verordnung.

Die Gegenrichtung steht in Erwägungsgrund 32 der Bauproduktenverordnung. Danach ist die Bauproduktenverordnung mit begrenzten Ausnahmen der Rechtsakt zur Harmonisierung aller relevanten Aspekte von Bauprodukten einschließlich Nachhaltigkeitsaspekten. Wird ein Regelungsbedarf horizontal im Rahmen der Ökodesign-Verordnung identifiziert, soll die Kommission ihn für Bauprodukte vorrangig über die Bauproduktenverordnung adressieren. Nur in Ausnahmefällen, in denen die Anforderungen der Bauproduktenverordnung nicht ausreichen und nicht in angemessener Zeit ergänzt werden können, soll die Ökodesign-Verordnung ergänzend angewandt werden – und dies nur, wenn der Verwaltungsaufwand, einschließlich zweier Konformitätsbewertungsverfahren, nachweislich vertretbar bleibt.

Wo die Ökodesign-Verordnung Vorrang hat

Erwägungsgrund 32 formuliert zwei Ausnahmen von der Ausnahme. Bei energieverbrauchsrelevanten Produkten, die in einem Ökodesign-Arbeitsprogramm geführt werden und zugleich Bauprodukte sind, sowie bei Zwischenprodukten im Sinne der Ökodesign-Verordnung erhält diese den Vorrang bei der Festlegung von Nachhaltigkeitsanforderungen – mit Ausnahme von Zement. Genannt werden Heizgeräte, Kessel, Wärmepumpen, Wasser- und Raumheizgeräte, Ventilatoren, Kühl- und Lüftungssysteme sowie Photovoltaikprodukte, ausgenommen gebäudeintegrierte Photovoltaikpaneele. Die Bauproduktenverordnung bleibt daneben ergänzend anwendbar, hauptsächlich für Sicherheitsaspekte.

Produktgruppe	Vorrang bei Nachhaltigkeitsanforderungen	Stand August 2026
Heizgeräte, Wärmepumpen, Lüftung, Kühlung	Ökodesign-Verordnung; BauPVO ergänzend, v. a. Sicherheit	Fortführung der Maßnahmen aus der Richtlinie 2009/125/EG im ESPR-Arbeitsplan
Photovoltaik, ausgenommen gebäudeintegrierte Paneele	Ökodesign-Verordnung	BauPVO-Arbeitsplan kündigt an, PV-Paneele in Produktfamilie 22 aufzunehmen
Eisen und Stahl (Zwischenprodukt)	Ökodesign-Verordnung	Im ESPR-Arbeitsplan 2025–2030, indikative Annahme 2026; zugleich BauPVO-Produktfamilie 20
Aluminium (Zwischenprodukt)	Ökodesign-Verordnung	Im ESPR-Arbeitsplan, indikative Annahme 2027
Farben	Ökodesign-Verordnung nach Art. 18 Abs. 5 Buchst. g ESPR	BauPVO-Arbeitsplan schafft die Produktfamilie „Dekorative Farben und Tapeten“ und will Baufarben komplementär in der BauPVO regeln
Zement	Bauproduktenverordnung	BauPVO-Produktfamilie 15, Priorität 5, Normungsauftrag bereits erteilt; ESPR-Rückfall nach Art. 18 Abs. 6

Der Fall Eisen und Stahl zeigt, dass die Arbeitsteilung keine Theorie ist. Der ESPR- und Energieverbrauchskennzeichnungs-Arbeitsplan 2025–2030, COM(2025) 187 final vom 16. April 2025, führt Eisen und Stahl als Zwischenprodukt mit indikativem Annahmezeitpunkt 2026. Baustahl ist zugleich Gegenstand der Produktfamilie 20 der Bauproduktenverordnung, für die nach COM(2025) 772 final bereits ein Normungsauftrag erteilt wurde. Für die Nachhaltigkeitsanforderungen hat nach Erwägungsgrund 32 die Ökodesign-Verordnung Vorrang; die Bauproduktenverordnung regelt weiter Leistung und Sicherheit.

Der Sonderfall Zement: ESPR Artikel 18 Absatz 6

Zement ist die einzige namentlich benannte Ausnahme vom Zwischenprodukt-Vorrang – und zugleich das einzige Bauprodukt, für das die Ökodesign-Verordnung einen eigenen Rückfallmechanismus enthält.

Artikel 18 Absatz 6 der Verordnung (EU) 2024/1781 ordnet an: Fehlt es unter der Bauproduktenverordnung an angemessenen Leistungs- und Informationsanforderungen zum Umwelt- und CO₂-Fußabdruck von Zement, so legt die Kommission Ökodesign-Anforderungen für Zement in einem delegierten Rechtsakt nach Artikel 4 fest – nicht früher als am 31. Dezember 2028 und nicht später als am 1. Januar 2030.

Drei Eigenheiten dieser Norm werden regelmäßig übersehen.

Erstens ist sie als Verpflichtung formuliert, nicht als Ermessen. Sie steht allerdings unter einer Bedingung, deren Eintritt von einem anderen Rechtsakt abhängt: Nur wenn die Bauproduktenverordnung bis dahin keine angemessenen Anforderungen liefert, greift der Mechanismus.

Zweitens steht sie in Artikel 18, der im Übrigen Priorisierung und Arbeitsplanung regelt – ist aber nicht an den Arbeitsplan gekoppelt. Das ist mehr als eine formale Beobachtung: Der ESPR-Arbeitsplan 2025–2030 (COM(2025) 187 final) enthält im gesamten Text weder das Wort „Zement“ noch die Wendung „Bauprodukt“. Wer die Zementfrage im Arbeitsplan sucht, findet sie nicht; die Pflicht besteht unabhängig davon.

Drittens nennt Erwägungsgrund 50 der Ökodesign-Verordnung die Begründung: Die Zementindustrie sei einer der energie-, material- und CO₂-intensivsten Sektoren und für rund 7 % der globalen und rund 4 % der unionsweiten CO₂-Emissionen verantwortlich.

Auf der Gegenseite ist die Bauproduktenverordnung nicht untätig. Nach dem BauPVO-Arbeitsplan COM(2025) 772 final steht die Produktfamilie 15 „Zement, Baukalk und andere hydraulische Bindemittel“ (Mandat M114) auf Rang 5 der Prioritätenliste; ein Normungsauftrag wurde bereits erteilt. Die Frage, die sich bis Ende 2028 entscheidet, lautet daher nicht, ob Zement reguliert wird, sondern unter welcher Verordnung – und ob die harmonisierten technischen Spezifikationen der Bauproduktenverordnung rechtzeitig „angemessene“ Anforderungen zum CO₂-Fußabdruck liefern.

Was das im August 2026 praktisch bedeutet

Für keine Produktfamilie ist bislang ein Durchführungsrechtsakt nach Artikel 5 Absatz 8 oder Artikel 6 Absatz 1 der Bauproduktenverordnung ergangen. Nach Artikel 95 Absatz 9 gelten die Pflichten der Kapitel I bis III deshalb für keine Produktfamilie – auch nicht für Zement. Die Umweltmerkmale nach Anhang II sind damit zwar terminiert, aber nicht anwendbar. Ob die Bedingung des ESPR-Artikels 18 Absatz 6 eintritt, entscheidet sich nicht am heutigen Stand, sondern daran, was bis Ende 2028 vorliegt.

Für Hersteller-IT folgt daraus eine schlichte Konsequenz: Die maßgebliche Frage ist nicht „BauPVO oder ESPR“, sondern welche Produktgruppe des eigenen Portfolios auf welcher der beiden Arbeitsplan-Zeitachsen steht. Für Zwischenprodukte wie Stahl und Aluminium ist das die ESPR-Zeitachse mit Zieljahren 2026 und 2027, für Zement die Zeitachse der Bauproduktenverordnung mit einer Ausweichoption Ende 2028.

Ein Wort zur Zitierweise

Die Übergangsregelungen der Bauproduktenverordnung stehen in Artikel 95, nicht in Artikel 92. Artikel 92 regelt die Sanktionen und gilt nach Artikel 96 erst ab dem 8. Januar 2027. Artikel 94 enthält die Aufhebung der Verordnung (EU) Nr. 305/2011 zum 8. Januar 2026 mit einer abschließenden Liste von Vorschriften, die bis zum 8. Januar 2040 fortgelten. Artikel 96 regelt Inkrafttreten und gestaffelten Geltungsbeginn.

Belegstatus

• Grundlage sind die englischen Amtsblattfassungen der Verordnung (EU) 2024/3110 (ABl. L, 2024/3110, 18.12.2024), insbesondere Artikel 12, 94, 95 und 96 sowie Erwägungsgrund 32, und der Verordnung (EU) 2024/1781 (ABl. L, 2024/1781, 28.6.2024), insbesondere Artikel 1 Absatz 2 und Artikel 18 sowie die Erwägungsgründe 50 und 51. Abruf am 4. August 2026.
• Zur deutschen Sprachfassung der Verordnung (EU) 2024/3110 existiert ein Korrigendum (32024R3110R(02); betroffen BG, DE, IT), das nicht abgerufen werden konnte. Dieser Beitrag enthält deshalb keine wörtlichen deutschen Zitate aus dem Verordnungstext; die Inhaltsangaben sind Paraphrasen mit Artikelangabe.
• Die Angabe, dass COM(2025) 187 final weder „Zement“ noch „Bauprodukt“ enthält, beruht auf einer Volltextsuche in der EUR-Lex-Fassung des Dokuments (CELEX 52025DC0187) am 4. August 2026. Treffer auf die Zeichenfolge „cement“ entfielen sämtlich auf „enforcement“ und „reinforcement“.
• Angaben zum BauPVO-Arbeitsplan stammen aus COM(2025) 772 final, Abschnitte 1.2, 3.1 und 3.2.2 sowie der dortigen Prioritätentabelle.
• Die Zuordnung der Del. VO (EU) 2026/331 und (EU) 2026/557 zur Ermächtigung des Artikels 5 Absatz 5 folgt aus deren Titeln (Bestimmung von Leistungsklassen) in Verbindung mit Anhang X Nummern 1 und 2 der Verordnung. Nicht abschließend verifiziert: der jeweils in den Bezugsvermerken genannte Unterabsatz.
• Nicht verifiziert: ob die Kommission die Bedingung des ESPR-Artikels 18 Absatz 6 – Fehlen angemessener Anforderungen unter der Bauproduktenverordnung – bereits geprüft oder öffentlich bewertet hat. Eine entsprechende Bewertung wurde in COM(2025) 187 final und COM(2025) 772 final nicht gefunden.
• Nicht verifiziert: ob und wann für die Produktfamilie 15 eine harmonisierte Norm vorliegt, die Anhang II vollständig abdeckt. Der Normungsauftrag ist erteilt; ein Durchführungsrechtsakt nach Artikel 5 Absatz 8 ist nicht ergangen.
• COM(2026) 100 „Industrial Accelerator Act“ vom 4. März 2026 würde die Verordnung (EU) 2024/3110 ändern. Stand August 2026 ist das ein Vorschlag und keine geltende Rechtslage.